Av Gisle Solbu, masterstudent ved Institutt for tverrfaglige
kulturstudier, med spesialisering i studier av kunnskap, teknologi og samfunn,
NTNU
-Hvis jeg spør deg om Norge burde subsidiere en storstilt utbygging av kraftproduksjon fra fornybare kilder, hva svarer du da?
Argumentene om dårlig kostnadseffektivitet og usikker
klimaeffekt har lenge preget debatten om norsk fornybarsatsing. Når
elsertifikatmarkedet nå skal mate 26,4 TWh ny kraft fra fornybare kilder inn i
markedet er det derfor ikke rart at den samme tvilen forplanter seg ned til de
lokale spørsmålene om utbygging. For samtlige
av de 8 vindkraftanleggene som er planlagt på Fosen og i Snillfjord la NVE vekt
på Norges forpliktelser i henhold til EUs fornybardirektiv II og det
kvantitative målet for elsertifikatmarkedet i sin begrunnelse for
vedtakene. I retur behandlet NVE klager
fra naturvernere og lokale interesseorganisasjoner som knyttet usikkerhet til klimaeffekten ved de samme målene, og som
framstilte vindkraftutbygging som dårlig ressursbruk. I en slik situasjon blir spørsmålet om noe
skulle vært gjort annerledes i norsk energi- og klimapolitikk naturlig.
Blant skeptikerne finner vi tidligere statssekretær i
miljøverndepartementet og SV-politiker, Heidi Sørensen. Hun har uttalt at
elsertifikatloven er ett av de vedtakene hun angrer mest på i sin politiske
karriere (NRK Brennpunkt, 2012). I følge Sørensen var ikke konsekvensene
grundig nok utredet da et enstemmig Storting vedtok loven 15. Juni 2011 . At man på denne måten legger
et godt kunnskapsgrunnlag som premiss for gode politiske beslutninger er et
fornuftig utgangs- punkt, men tar vi et tilbakeblikk på prosessen med å innføre
elsertifikatmarkedet ser vi at forholdet mellom forskningen og politikken ikke
alltid er like enkelt.
Utredningsrapportene og den generelle kunnskapsproduksjonen viser en
sameksistens av ulike representasjoner, og vurderingen av elsertifikatene som
gode eller dårlige handler derfor i stor grad om tilnærming og faglig innramming.
Norsk kraft til Europa
På slutten av 90-tallet, tidlig 2000, begynte man å se
konturene av det som i dag er elsertifikatmarkedet. I de første framstillingene
av sertifikatmarkedet var virkemiddelet særlig rettet mot en framtidig
utvikling i de europeiske kraftmarkedene. Dette så vi både i Stortingsmelding
nr 29 (1998-1999) Om energi politikken og Energi- og miljøkomiteens
budsjettinnstilling nr 9 (2000-2001). Regjeringen forespeilet en framtid der ”energi, og da særlig elektrisitet ble et
knappere og mer verdifullt gode” (Stortinget, 1998). Situasjonen krevde en
rasjonell forvaltning av fornybarressursene. Med et internasjonalt
sertifikatmarked ville utbyggingen skje i de landene der forutsetningene lå
best til rette og det norske potensialet var stort. Regjeringen kunne gjennom
sertifikatmarkedet sette konkrete kvantitative mål for utbygging av
fornybarressurser og energipolitikken underbygget på denne måten det de selv
kalte en ambisiøs miljøpolitikk. Et videre arbeid med en sertifikatordning
måtte likevel forankres i et godt faglig grunnlag.
Utredninger som ikke vinner fram
De første utredningene ble bestilt høsten 2001. Oppdragene
ble gitt til Statistisk Sentralbyrå (SSB) (2001), Joul AS (2001) og Stiftelsen
samfunns- og næringsforskning (2001). De tre rapportene hadde alle ett
fellestrekk; resultatene som kom fram av de samfunnsøkonomiske analysene ga
ikke grunn til den samme entusiasmen vi kunne finne i de tidlige politiske
dokumentene. I utredningene ble det referert til en generell enighet om at
støtte til fornybar energi ikke hadde de samme effektivitetsegenskapene som
avgifter direkte rettet inn mot utslippskilde, ofte omtalt som
”polluter-pays”-strategier. Med andre ord, sertifikatmarkedet var ikke det mest
kostnadseffektive CO2-reduserende tiltaket. En upresis målformulering fra den
politiske siden ga likevel opphav til
også en mer positiv framstilling av sertifikatmarkedet. Hvis man så bort fra
det totale klimaregnskapet og heller vektla sertifikatenes evne til å nå
kvantitative mål for fornybarproduksjonen, kunne virkemiddelet være
formålseffektivt. Hvorvidt man anså et elsertifikatmarked som hensiktsmessig
handlet om hva man definerte som formålet. Til forskjell fra de tidligere
framstillingene var det ifølge utredningsrapportene snakk om økt
fornybarproduksjon eller reduserte klimagassutslipp, ikke og. For SSB var det
vanskelig å se hvorfor økt fornybarproduksjon skulle være et mål i seg selv. En økt totalproduksjon ville
mest sannsynlig presse elprisene ned. Dette stimulerte til økt forbruk og ga et
inntektstap for de tradisjonelle kraftprodusentene som ikke falt inn under
sertifikatordningen, dette ga også tapte skatteinntekter. Koblingen mellom
norsk kraftproduksjon og reduserte klimautslipp var altså høyst usikker,
innenfor et felles europeisk kvotesystem argumenterte samfunnsøkonomene heller
for at økt fornybarproduksjon i Norge ville ha minimal påvirkning på det totale
klimaregnskapet.
 |
| Smølavindpark. (Foto: Statkraft) |
Parallelle posisjoner
Utviklingen i det videre arbeidet er interessant.
Samfunnsøkonomenes analyser la på ingen måte ideen om et sertifikatmarked død.
Fra 2001 og fram til vedtaket i 2011 kom det stadig nye utredninger som stort
sett ga de samme prinsipielle vurderingene av sertifikatmarkedet. Frischsenterets
rapport fra 2005 gikk så langt som å si at et elsertifikatmarked var uegnet til
å nå samtlige av de målene de kunne identifisere i norsk energi- og
klimapolitikk (Frischsenteret, 2005). Det manglet heller ikke på forslag til
alternative løsninger. I kommentaren ” Grønne sertifikater
– dyr og formålsløs fornybar moro” i fagtidsskriftet Samfunnsøkonomen argumenterte
fagdirektør i SSB , Torstein Bye, og professor ved UiO, Michael Hoel, for at Norge heller burde satse helhjertet på
kvotemarkedet og at dette var den mest kostnadseffektive måten å redusere
klimagassutslipp på (2009). Til tross for motstanden fortsatte det politiske
arbeidet med elsertifikatene. De
internasjonale ambisjonene ble redusert til det som i dag er en felles ordning
for Norge og Sverige, og med EUs fornybardirektiv II ble igjen kvantitative mål
for fornybarutbyggingen relevante. I
henhold til direktivet forpliktet Norge seg til å øke sin fornybarandel til 67,5
%, og for å nå et slikt mål var elsertifikatene godt egnet. I lovforslaget som
ble sendt ut på høring i desember 2010 ble det også presisert at det
kvantitative målet stod sentralt. Lovforslaget ble satt i en klimapolitisk
sammenheng, men koblingen mellom den økte utbyggingen og reduserte
klimagassutslipp ble ikke konkretisert. På hvilken måte norsk kraftproduksjon
skulle bidra til å nå klimamål var derfor uklar.
Til tross for at
utredningene ikke støttet de premissene man la til grunn for å vurdere
sertifikatmarkedet som et godt klimatiltak ser vi likevel at denne innrammingen
videreføres. Samfunnsøkonomenes kost/nytte-analyser vant ikke fram politisk, og
i stedet opprettholdes to parallelle posisjoner i kontroversen. Argumentene om
kostnadseffektivitet ble møtt med argumenter om eksempelets effekt. Norge burde
stå fram som et godt forbilde, og ta ansvar for miljøet, ikke kjøpe seg fri
gjennom kvotemarkedet. Man la vekt på langsiktighet, og at klimaproblemet
uansett ville kreve en økt produksjon fra fornybare kilder. Elsertifikatmarkedet
stod heller ikke uten faglig støtte.
SINTEF-forskerne, Ove Wolfgang og Magnus Korpås, viste hvordan de
økonomiske modellene utelot viktige faktorer. De mente at elsertifikatene ville
gjøre en videre utfasing av ikke-fornybar energi enklere, og at lave
kvotepriser ville gjøre det mulig å innføre nye utslippskutt (Wolfgang &
Korpås, 2012). Både Bellona (2013) og Zero (2013) har i ettertid jobbet aktivt
med å utrede mulighetene for norsk fornybar kraft i et framtidig europeisk
kraftmarked, og framtidsutsiktene synes å være gode.
Ustabil forskning
Innføringen av elsertifikatmarkedet viser det som flere har
pekt på som et kjennetegn ved klimadebatten, beslutninger må ofte tas til tross
faglig uenighet (Skjølsvold, 2013). I slike tilfeller der man ikke har en
samstemt vitenskapelig støtte problematiseres derfor en instrumentell bruk av forskningen.
At politiske vedtak skal fattes på et godt kunnskapsgrunnlag er et viktig
utgangspunkt, men samtidig viser den politiske virkeligheten at forskningen
ikke alltid er like håndterbar. Tanken om linearitet, der utredninger alltid
leder til enighet, blir derfor i noen tilfeller naiv. Dette er ikke et argument
for å utrede mindre men for å ta høyde for at politiske beslutninger, særlig i
klimaspørsmål, ofte må innebære en viss grad av usikkerhet. Med dette som
utgangspunkt blir spørsmålet om Norge skal subsidiere fornybarutbygging mer
nyansert. Det er vanskelig å opprette noen klare skiller mellom et riktig og et
galt svar, og dette gjør også beslutningen mer ustabil. Uenigheten belyser på
denne måten det vi kan kalle en politisk dimensjon ved forskningen (Francois,
2011). Det handler heller om å få rett, enn å ha rett.
Litteratur:
Bellona (2013) “Vindkraft – En nødvendig klimaløsning”, Oslo
Bye, Torstein og Michael Hoel (2009) “Grønne sertifikater
– dyr og formålsløs fornybar moro” i Samfunnsøkonomen nr 7, Oslo
Francois, K. (2011). “In-between science and politics”, Found. Sci. 16:161–171
Frischsenteret
(2005). Pliktige elsertifikater, Oslo, Frischsenteret
Joule AS
(2001). Obligatoriske markeder for grønne sertifikater - Virkemiddelbruken i
andre land, Oslo, OED. 2001.
NRK
Brennpunkt (2012). ”Et slag i luften?” første gang sendt 25.09.2012 NRK1
Olje- og Energidepartementet (2014) ”Elsertifikatordningen”
hentet fra http://www.regjeringen.no/nb/dep/oed/tema/energi_og_vannsressurser/elsertifikater.html?id=517462
Skjølsvold,
Tomas M. (2013). “What we disagree about when we disagree about sustainability”
i Society & Natural Resources: An International Journal, 26:11, 1268-1282
SSB (2001). Grønne sertifikater – design og funksjon, Oslo,
SSB
Stiftelsen samfunns- og næringslivsforskning (2001). Sertifikatordninger
for "grønn" varme – Prinsipielle og praktiske utfordringer, Bergen,
SNF
Stortinget (1998) Stortingsmelding nr 29 (1998-1999): Om
energipolitikken. Stortinget, Oslo.
Stortinget (2000) Energi- og miljøkomiteens
budsjettinnstilling nr 9 (2000-2001).
Wolfgang, Ove & Magnus Korpås (2012). ”Er
grønnesertifikater ”dyr formålsløs moro”” SINTEF nyhetsbrev hentet fra http://www.sintef.no/upload/ENERGI/Nyhetsbrev/2012/Grønne%20sertifikater.pdf
Zero (2013). ”Kommer Norge på nett med Europa?”, Oslo
Ingen kommentarer:
Legg inn en kommentar